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环卫运作模式五花八门?老司机教你每种模式都怎么用

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环卫运作模式五花八门?老司机教你每种模式都怎么用

2020年,环卫市场化依旧热度不减,央企国企进场、物业公司杀入,城市综合服务、城市管家、物业城市等全新业务理念频频展现。
随着环卫市场化进程的不断提速,环卫业务横向及纵向延伸被不断放大,项目的运作模式也是花样百出。之前,《13亿万载县城乡环卫一体化市场化项目用特许经营合规否?》、《涉及金额5.6亿!“环卫一体化”国资混改化债项目近日签约》两篇文章曾经引起热议,前者讨论环卫项目运作模式采用特许经营是否合规,后者初见资产证券化模式现身环卫领域。
那么,在现行国家政策及法律法规下,环卫项目都有哪些运作模式?新年伊始,笔者就将近些年环卫市场化的项目运作模式进行了一次大梳理,以飨读者。
2020年3月1日,财政部发布第102号令《政府购买服务管理办法》。《办法》第二条:“政府购买服务,是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照政府采购方式和程序,交由符合条件的服务供应商承担,并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”同时,《办法》对购买主体、承接主体、购买内容、购买活动的实施、合同及履行、监督管理等作出明确规定。

服务期限
政府购买服务原则上不超过3年。此项条款,最早的依据可追溯至2014年4月14日财政部印发的《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》,《通知》第三项:“采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。”之后,最新的《政府购买服务管理办法》第二十四条:“可以签订履行期限不超过三年的政府购买服务合同。”也就是说,环卫项目采用政府购买服务模式的话,服务期限不超过三年。那么,为什么行业内3+3+2等八年的运作周期比比皆是呢?原因是,不论是2014年《通知》还是2020年的《办法》,都对考核达标续签合同没有做出明确规定,而环卫项目最大投入就是车辆设备的投入,车辆设备的折旧期一般是8年,8年的经营期正好匹配车辆设备的折旧期。

回报机制
《政府购买服务管理办法》第十六条:“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排,并与中期财政规划相衔接,未列入预算的项目不得实施。”该条规定说明,政府购买服务的回报机制是政府付费,并且需列入财政预算。

典型案例

2018年4月启迪桑德环境资源股份有限公司(现更名为“启迪环境科技发展股份有限公司”)中标山东省成武县城区环卫项目,原本这是极为常见的采用政府购买服务模式运作的环卫项目,但细看招标文件后发现,该项目首签服务期限三年,考核达标可续签9次,共履约30年。

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图1:山东省成武县城区环卫项目招标文件部分截图

PPP模式是一个极其广泛的概念,包含的实现形式多达数十种之多。按照PPP项目操作模式分类,可分为外包类(O&M委托运营、DB设计-建造、DBMM设计-建造-主要维护)、特许经营类(BOT建造-运营-移交、TOT转让-运营-移交、ROT改建-运营-移交、DBFOT设计-建设-融资-运营-移交)私有化类(BOO建造-拥有-运营、BBO购买-建造-运营)。环卫项目在实际操作中外包类(主要以单一的传统环卫服务业务为主)、特许经营类(主要以环卫一体化横向及纵向延伸进行业务组合为主)比较常见。

服务期限
《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)第二条第六款规定PPP示范项目“原则上不低于10年”。对于PPP项目合作期限,财政部是不希望低于10年。但,10年的服务期限对于环卫项目有些尴尬,如上所述,车辆设备的折旧期一般是8年,8年后达到报废需要重置,重置车辆设备又要重新计提折旧,如采用10年的服务期限,项目经营期第9年又要进行车辆设备购置,剩余2年的折旧期与车辆设备的报废期无法匹配。因此,环卫项目采用PPP模式的话服务期限一般至少都是15年。

回报机制
PPP模式回报机制分为三种:政府付费,政府作为付费主体,直接付费购买公共产品和服务;使用者付费,最终消费用户直接付费购买公共产品和服务;混合付费,使用者付费+可行性缺口补助,是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。

典型案例

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)第二条,明确界定了特许经营适用范围为:“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动。”特许经营模式与PPP模式在实际操作上有很大不同,规避了繁琐的步骤及流程。自2020年3月1日财政部发布第102号令《政府购买服务管理办法》后,明确规定工程和服务打包的项目不能采用政府购买服务模式。此《办法》一出,环卫项目如涉及工程内容的话,就只能包装成PPP模式或特许经营模式了,而PPP模式操作步骤及流程较为繁琐且周期长,同时还受10%的红线的限制。因此,2020年很多涉及工程和服务打包的环卫项目被包装为特许经营模式。

服务期限
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条:“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定,最长不超过30年。”
回报机制
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十九条:“特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定,可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口补助,包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。”
第三十五条:“需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目,应当严格按照预算法规定,综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况,合理确定财政付费总额和分年度数额,并与政府年度预算和中期财政规划相衔接,确保资金拨付需要。”综上所述,特许经营模式回报机制是使用者付费及可行性缺口补助。

典型案例
2018年12月,“环境司南”发表题为《重磅!环卫领域引入授权经营(ABO)模式!“公公合作”,政府直接授权属地国有公司实施项目》的一篇文章。文中指出:“从漳州市人民政府官网、闽南日报、漳州人民广播电台等媒体获悉,根据漳州市政府专题会议纪要(〔2017〕90号)、(〔2018〕51号)精神,漳州城投环境集团已以授权经营模式(ABO)获得漳州市“主城区、龙文区、芗城区”环卫运营项目(机械保洁、人工保洁、垃圾直运)的建设运营权。”
这是ABO作为一个单独运作模式在环卫项目中出现。ABO全称为“授权-建设-运营”,该模式的主要特点是“政府授权属地国有公司公共服务项目业主职责,属地国有公司负责整合主体资源、提供投资建设运营等整体服务,政府制定规则、考核绩效并支付服务费。”ABO模式来源于2016年北京市轨道交通行业的一项投融资体制创新。与PPP“政企合作”模式不同,ABO模式可以概括为“公公合作”,政府不对项目具体采用模式作要求,被授权单位可以做PPP或业务分包,也可以自行投资、建设、运营。该模式适用于“有市场资源整合实力”的属地国企。
DBO即设计-建造-运营,指的是承包商设计并建设一个公共设施或基础设施,并且负责运营该设施,满足在工程使用期间公共部门的运作要求。承包商负责设施的维修保养以及更换在合同期内已经超过其使用期的资产,在该合同期满后,资产所有权移交回公共部门。
EPC+O即设计、采购、施工及运营(或运营维护)一体化的总承包模式,是在EPC总承包模式基础上向后端运营环节的延伸,即总承包商除承担建设期内传统的设计、采购、施工任务外,还要承担运营期内的运营维护职责,通过该种整合方式提高项目的运营效率,降低全生命周期内的成本。从DBO方式的实践应用及其特点来看,DBO 方式主要适用于政府直接投融资的一些公共服务项目,并且这些项目的设计、建设、运营需要进行系统集成,尤其是运营方面专业性和技术性比较强。比如新建的垃圾处理厂、供水厂、污水处理工程、公路等项目。



结语
通过梳理,政府购买服务、PPP、特许经营三个模式是目前环卫项目的主流模式,并且有政策依据,而ABO、DBO、EPC+O三个模式,是目前环卫项目的非主流模式,无政策依据。

随着国家法律法规的不断完善,相信政府方、第三方(咨询机构)、社会资本方会创新出更多的运作模式,同时,每种项目的运作模式会有政策依据,为项目的全生命周期保驾护航。

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